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新政解读|以县城为载体城镇化建设中政府和平台公司该如何应对资金问题

文章来源:久威咨询作者:丁伯康
时间:2022-05-07 13:33 访问量:

昨天(5月6日),中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》公开发布。意见明确提出,县城是城乡融合发展的关键支撑,也是扩大内需的重要引擎,推进以县城为载体的城镇化建设,对促进我国新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系都具有重要的意义。特别是文中关于有效防范化解地方政府债务风险,促进县区财政平稳运行,建立多元可持续的投融资机制等方面,其中隐含的政策要求和操作空间异常丰富。

面对这突入其来的重大政策机遇,地方的区县级政府部门和平台公司,是否都做好相关准备,那么又如何应对这难得的发展机遇呢?本文从三个方面进行具体论述:

一、重视解决“散乱弱小缺”问题是推进以县城为载体城镇化建设的核心

建立完善的县城基础设施是这一轮推进城镇化建设和完善县城管理的重要内容,也是保障以人为本的城镇化和提高公众生活质量、改善人居环境、促进县域经济发展的物质基础。随着新一轮城市化进程的深入推进以及市场经济体制改革的不断深化,我国对县城基础设施和公共服务领域的建设要求也越来越多,品味和层次也越来越高,每年投入的资金量也会越来越大。由政府财政单一投入的建设发展模式和传统的体制机制所带来的不足和问题,显然已经束缚了城乡建设发展的速度。

当前我国县城基础设施和公共服务领域的建设,宏观上讲面临的问题还比较多。主要表现在一些地区的县城建设投融资体制性问题相对突出,日常运行管理的“散、乱、弱、小、缺”现象比较严重。县级政府在项目筹划、资源和资金利用、融资平台公司运作等方面,运行和管理方式比较“散”;县城建设和开发的规划、融资筹划、项目建设和运营管理等,组织和管理的比较“乱”;区县级政府平台公司普遍存在经营能力不强、盈利能力弱和债务偿还能力弱的情况;此外,县级政府项目建设资金在“借、用、还”一体化方面存在缺失,也直接影响到后续县城开发建设的融资。

因此,推进以县城为载体的城镇化建设,首先要在解决好相关政府职能部门越位、缺位现象严重的情况下,进一步明确政府平台公司作为政府项目投融资管理的主体责任,并通过采取对国有资产整合重组、拓宽融资渠道、创新融资手段以及完善政府投融资体制机制缺失等手段,不断解决好资金缺口大,县城基础设施投入的资金使用效率不高和服务公众能力弱等问题。

要按照建立社会主义市场经济体制的要求和城市基础设施的行业特性,建立以县级政府融资平台公司为主体、多种所有制经济成分参与的、符合市场经济运行规则、适合我国国情的县城基础设施投融资体制与管理体制。要充分发挥地方政府、社会企业、个人等各个方面的投资积极性,通过建立公平、合理的项目准入制度和科学有效的政府监管机制,最大限度地吸引民间资本投资县城基础设施,发挥社会资金对地方经济的拉动和促进作用。各级政府如何抢抓这一轮以县城为载体的城镇化建设的机遇,从城乡基础设施建设、传统产业到新兴产业、特色产业的发展,进行新的谋篇布局,就显得非常重要。

今后一段时期是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。县城位于“城尾乡头”,也是连接城市、服务乡村的天然载体。推进县城建设,既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求,又有利于辐射带动乡村发展和农业农村久威化,也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合,意义十分重大而深远。

二、规范开展政府投融资工作是推进以县城为载体城镇化建设的重点

面对各地在县城建设的补短板强弱项方面面临的实际问题,特别是资金需求巨大问题,建立多元可持续的投融资机制,进一步开拓和创新融资渠道、融资方式,是解决好以县城为载体的城镇化建设的重点内容。

县城公共设施量大面广、资金需求巨大,但县级层面普遍财力不足,很多县也缺乏新增建设用地计划指标。为此,意见给出了一系列保障性政策,包括支持符合条件企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券等。其二对公益性项目加强地方财政资金投入,其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持;对准公益性项目和经营性项目鼓励增加中长期贷款投放,支持符合条件企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。其三是建立集约高效的建设用地利用机制。加强存量低效建设用地再开发,合理安排新增建设用地计划指标,保障县城建设正常用地需求。

此次政策明确,支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。对于绝大部分县级政府来说,要借当前金融政策比较宽松的阶段,尽快积极研究此类领域的融资工作,更好投入到县城城镇化的发展过程中。特别是要在地方政府平台公司的建设、管理和转型方面,政府要给予高度重视和支持。根据文件所说内容,鼓励中央企业等参与县城建设,引导有条件的地区整合利用好既有平台公司等内容,规范开展政府投融资工作,还应提前做好以下几个方面的工作:

(一)提升信用评级,拓宽融资渠道

推进整合县级政府平台公司,不断提升区县级平台公司的信用等级,这是“打铁还需自身硬”的必然选择和必须选择,这样才能达到一定的融资能力提升效果。因为主体信用评级为AA以上的平台公司,才可以通过包装项目债券、公司债券和租赁融资、定向融资等机会,来融资。同时通过信用评级的提升,还可以扩大银行信贷融资、证券化融资等渠道。

(二)扩大政府性基金运用和融资

为创新地方财政支持经济发展的方式,更好发挥政府资金和上级补助资金对县域经济和县级平台公司转型和产业发展的引导作用和杠杆作用,进一步加快推动地方的产业培育、产业创新和产业转型工作,通过建立区县级政府的产业创新发展基金,可发挥政府性资金的投资引导示范效应,吸引更多的社会资金和相关产业机构,将产业和资金导入地方。同时,充分发挥财政性补助资金及各平台公司自有资金的“种子”作用,撬动各类金融资源和社会资本,进入本地投资创业,开展业务,有效扩大各类资金对政府项目投入的规模和力度。

(三)新型城镇化专项企业债券融资

可以采用交易所和交易商协会的产品,通过谋划县城建设项目采用发改委文件支持的发行企业债特别是新型城镇化专项企业债券等针对区县补短板强弱项的创新品种,解决县城资金需求问题。

(四)PPP模式融资

在地方可支配财力能够承受的情况下(指每一年度地方全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。),可以结合国家的PPP融资政策,抓紧研究梳理和包装一批县城建设PPP项目,并安排以PPP模式进行融资和运作管理。分年度规划和实施一些政府和社会资本合作项目,以扩大社会融资。

(五)扩大和央企的合作

要充分发挥区县级融资平台公司的投资引导和产业带动作用,鼓励地方企业和央企的合作,特别是国企平台公司和央企在股权、项目层面,开展紧密合作。通过合作不断提高地方融资平台公司的经营管理水平,也同步提高吸引社会投资,利用外部资金促进地方经济发展的能力。

三、对地方推进以县城为载体城镇化建设的几点建议

(一)成立领导小组,进行高位统筹和策划

为了改善目前地方政府投融资管理体制不够完善,政府投融资平台的融资能力不够强大,地方国有资产和资源的运作水平不够高的情况,发挥好国有资产、资源和资本的聚合作用和各部门的通力合作,建议各地尽快成立区县级政府投融资工作推进领导小组,统筹领导和推进投融资工作。由政府主要领导亲自担任领导小组组长。由财政、金融、国土、住建、规划、国资等部门领导任成员。下设领导小组办公室。具体研究和实施、推进以县城为载体城镇化建设的工作。

(二)方案筹划和融资平台整合提升同步抓

基于目前各地区县级政府融资平台较多、融资能力不强和国有资产分散、未能集中发挥融资作用的现状,不仅要谋划好政府投融资体制和运行机制的问题,还需要通过整合和重组区县级政府融资平台,集中做强做大一到两个政府融资平台。这样可以发挥以下作用:一是统筹区域资源,做大整体资产规模和扩充资金实力,发挥集聚与协同效应,从而强化平台资产经营能力和产业运作能力,建立产业链条上的全方位优势,获得超额收益;二是实现资产分类管理和融资渠道对接,提高区县级政府在融资工作中的整体议价能力,通过集中运作和集中授信,不仅能够提高融资体量,提高信用等级和额度,有效降低融资成本,以更好地支撑城市建设;三是可以不断增强政府融资平台的运营和管理水平,承担更多更大的融资、建设和开发任务。融资平台的整合,不仅包括整合资产,也包括人员和业务。平台整合以后,政府可以根据其经营板块不同,区别性质进行分类管理和运作考核。

(三)树立“经营城市”的观念

要摒弃依靠政府资金和银行贷款搞建设的做法,要牢固树立“经营县城”的观念,探索建立“政府主导、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的新型县城建设运作理念。对融资平台通过财政资金补充、国有资产注入、土地增值利用等形式,建立持续的政府补偿和注入机制,不断扩大区县建设投融资主体的资产规模、现金流量,提高资产质量和运营能力,创新资源融资等。同时也需要在防范金融风险的前提下,不能为投融资主体作融资担保,防止财政债务危机;投融资主体之间不能相互担保,避免造成大面积金融风险;财政拨付给投融资主体的专项资金必须专款专用,不准交叉使用、互相挪用等管控手段,以保证以县城为载体的城镇化建设,能够长期健康的发展下去。

作者简介:丁伯康,系中国城镇化促进会城市更新工作委员会副主任、中国财政学会国有资产治理研究专委会副主任委员、住建部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任、城市投资网首席经济学家、久威咨询集团董事长兼久威研究院院长。

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