×
返回顶部
.clear

新闻中心

Xiandai Group

国企改革三年行动天津全力打造“万亿级”地方淡马锡的启示

文章来源:『宝盈咨询』公众号作者:丁伯康 尤毅
时间:2021-04-28 14:45 访问量:

来源:宝盈咨询

作者:丁伯康  尤毅

近日,天津市人民政府在天津政府网站首度公开发布。一时间引来社会上的广泛关注和普遍赞扬。特别是站在今年是中国共产党成立100周年,也是实施“十四五”规划的重要开局之年和向第二个百年奋斗目标进军、开启全面建设社会主义宝盈化国家新征程的第一年的历史交汇点上。所以,天津市的这项改革,意义非常重大。同时对于创新未来城市发展、深化国资国企改革、推进实现国企改革三年行动方案的落实和促进政府平台公司高质量转型等,都具有特别重要的意义。

一、天津城投作为地方政府平台公司中的巨无霸面临新的转型提升机遇

天津城市基础设施建设投资集团有限公司(以下简称“天津城投集团”)作为早期推动地方城市建设的国有平台公司,于2004 年成立。主要职责是从事重大城市基础设施的融资、投资、建设任务,同时运用政府授予的相关特许经营权经营城建资产,通过培育上市公司、发行企业债券、招商引资、吸引战略投资者等途径,募集城市基础设施建设资金。天津城投集团在过去的十几年时间里,不断扩大经营规模,加快政府重点项目建设速度,已经发展成为资产总量接近9000亿元、业务横跨10多个行业、天津第一、中国最大的城市建设投融资平台。同时,集团在管理体制、运行机制上不断改革和创新,积极探索和建立适应天津市积极社会发展和城市建设需要的“公益性项目政府采购模式”“城市基础设施特许经营盈利模式,不断向“城市基础设施综合运营商”的方向转型。

此次天津市政府批复同意,将天津城投集团改组为国有资本投资公司,定位为城市综合运营服务商,既顺应了当前国家对国资国企深化改革的大的趋势,也符合天津城投未来转型提升的方向。改组后的天津城投包含“优化国有资本布局”“经营城市资源”“推动产城融合”三大职责,着力提升资本运作能力,通过市场化方式吸纳优质社会资源,壮大公司投融资实力。对战略性核心业务以控股为主,通过开展投资融资、产业培育和资本运作等,发挥投资引导和结构调整作用,着力提升国有资本控制力、影响力。同时,通过对授权范围内的国有资本和划入及投资等方式持有的国有股权等资产,通过市场化方式进行股权运作、合理流动,实现保值增值。

二、国企改革三年行动方案指明了当前地方国企转型升级的重点方向

 面向“十四五”,随着国资国企改革深化和国企三年改革行动方案的加快实施,地方政府平台公司如何通过体制机制的改革重组,快速实现转型提升,增强发展潜力?我们认为,可以结合天津市政府这次推进天津城投集团转型提升的改革实践,从以下几个方面入手:

(一)城投发展的模式重构

面向“十四五”,城投公司要进行模式的重构,一是政府对平台公司的管理模式,绝对不能像过去那样,仅作为政府融资工具,要考虑它的市场生存和发展能力,要考虑政府政策的限制,需要政府从国资管理的角度管好他,同时要支持它进行市场化的转型。正如天津市政府在批复中所提出的,要构建城市建设、开发、经营、运维、管理全生命周期的业务能力,以市场化方式承接市级重大项目建设和城市运营管理业务。二是要围绕城市发展需要,梳理城市可经营性资源,构建定价机制和付费机制,运用特许经营、政府和社会资本合作(PPP)等市场经济手段,对以城市公共资源为主体的各种可经营资源进行市场运作,实现资源价值最大化,推动实现城市建设投入和产出的良性循环。三是要求市发展改革委、市交通运输委、市规划资源局、市住房城乡建设委、市城市管理委、市水务局等部门支持城投集团加快建立市场化的城市公益项目投资-建设-运营模式。

(二)产业重构

平台公司产业重构要求要逐步从产业运营商到产业投资资本运营商转变,它的切入点就是从过去的城市基础设施服务转向城市运营服务和城市的大管家。天津市政府在批复中也指出,推动产城融合。天津城投集团要发挥国有资本优势,参与政府和社会资本合作(PPP)模式,吸引各类社会资本参与重点项目建设,实现基础设施、公用事业等公益类项目市场化运作。依托自身土地资源,加快推进天津城市更新和区域综合开发,以城市为基础,承载产业空间和发展产业经济,以产业为保障,推动产业与城市融合发展,实现“以产促城、以城兴产、产城融合”。

(三)产权制度重构

通常国有企业运行效率不高的重要原因是内生动力不足,主要是由政策方面的引导和权利责任不清晰、管理层动力不足、产权代表人的管理激励不到位导致的。因此就需要对其产权制度进行重构,比如推行混合所有制改革、管理层持股、实施上市战略等。此次天津市政府就提出要按照本市国有资本授权经营和国有资本投资公司管理的相关要求,落实授权放权工作,推动城投集团对照监管权力清单和责任清单,持续完善治理机制,强化治理能力,推行精细化管理。对授权范围内的国有资本和划入及投资等方式持有的国有股权等资产,通过市场化方式进行股权运作、合理流动,实现保值增值;对持股企业,按照国家法律法规和公司章程,履行国有股东职责。

(四)组织管理重构

三重一大、加强党的领导、完善治理结构等都需要适应产业发展和自身转型要求来构建。要改变过去权责边界不清、管理方式混乱等导致大家积极性不高的问题,尤其需要通过制度设计来解决,比如职业经理人制度、薪酬激励制度、绩效考核制度等。这些方面还会在新时期政府对平台公司的定位和要求基础上,通过内部对组织管理体系的优化调整来实现。

(五)资本运作升级

现在越来越多的人认同平台公司要强化资本运作的能力。过去平台公司在资本方面融资比较多,现在要换成产业投资和城市运营服务商角色,就要利用各种资本工具进行资本运作。批复中指出,要优化国有资本布局,通过整合集聚资源、创新投融资模式、资本(股权)运作、产(股)权管理,将资本布局、业务布局向支持城市发展、保障城市运营、提升城市品味、增强城市载体功能的基础性领域、民计民生领域、战略新兴领域集中。通过开展投资融资、产业培育和资本运作等,发挥投资引导和结构调整作用,着力提升国有资本控制力、影响力。

三、天津市力图打造“万亿级”地方淡马锡带来的启示

现在,越来越多的人都知道,地方政府投融资平台是中国地方政府推进地方经济社会发展和城市基础设施建设不可或缺的抓手,也是一个天才般的创造。并且这项改革和创新的产物,还将在今后相当长的一段历史时期内,发挥更加重要的作用。特别在面临抗击新冠疫情对经济和社会带来的不利影响方面,其定位和作用更加显现。因此,进入高质量发展新时代,地方政府平台公司也迎来了新的一轮转型发展浪潮。

从更高的层次和远景目标来看,把地方政府平台公司逐步打造成为地方国有资本投资运营公司或者说地方淡马锡,不仅是国家对国有企业的改革目标,也是地方政府未来国有企业改革的方向。那么如何实现这一改革目标和方向呢?结合深化国资国企改革三年行动,天津市政府力推把天津城投集团打造成为地方“万亿级”的国有资本投资公司或者说是天津市政府的淡马锡,其对我国其他地方的政府平台公司转型升级,又将会带来怎样的启示呢?

我们认为——

一是要明确方向。从深化国资国企改革总体目标要求的大背景来看,城镇化建设,政府债务问题的解决,国资国企的改革深化,以及平台公司的发展,他们实际上是相互联系、相互作用的。深化改革的目标要求通过改组,实现国有资本所有权与企业经营权分离,推动国有经济布局优化和结构调整,推进政府融资平台的整合重组和转型提升,这是方向,也是当前推进城市创新发展和地方经济实力增强的主要内容。

二是要国资国企改革和平台转型提升两手抓。从地方政府推进国资国企改革和平台公司的转型来讲,目前还处于两张皮的状态,怎么把他们结合起来,相互促进,需要发挥地方领导的智慧。地方政府确实需要站在一个比较高的角度来解决政府债务问题,以及国资国企改革、平台转型等,需要把整个城市建设的投融资体制运营结合起来。这也反映出一个城市发展的好坏取决于主要领导的观念和思维。

三是要根据地方实际情况,采取不同的改革和转型方式。地方政府平台公司存在的先天不足和发展中的一些短板,需要通过打造国有资本投资公司和国有资本运营公司来理顺、来解决。从当前两类公司的组建模式可以看出,有新设立的方式,即在原有的政府平台公司上面新设立国有资本投资运营公司。也有采取重组合并的方式,通过整合和吸收合并成立国有资本投资运营公司。当然,也有通过产业类型梳理,打造不同行业、不同业务领域的地方政府国有资本投资运营公司。

四是对标国际一流国有资本投资运营公司,借鉴他们的经典案例和发展经验,来改变自己和改造自己。国内有做的比较好的国有企业和政府平台公司,国际上也有做的非常好的政府企业,如新加坡淡马锡就是很好的例子。首先,它的整个治理结构非常先进,治理体系和我国上市公司的法人治理结构相像,从战略决策到执行到薪酬、考核,再到下面的经营层、CEO,有专业的委员会。其次是内部治理和权责,它对决策层、经营层的决策界定划分的非常清楚。三是政府不直接干预他的决策,通过完善风险机制来实现管控。这些都需要采取对标找差,通过对标一流,补足短板,转型提升,加快发展来解决。

五是尊重企业转型发展的基础逻辑,参考从资源整合和管理提升做起。简单的说,“宝盈六步法”,它是宝盈咨询集团结合自己在二十多年来,为地方政府和平台公司提供发展战略规划咨询和企业管理咨询过程中,总结出来的经验工法。它将政府平台公司的转型提升,划分为六大步骤,即清查、整合、再造、培育、优化、构建,从而实现从资产资源、业务开展、风险管控、能力提升和效率增加等全过程的转型提升。清查,即全面摸清政府家底,尤其了解政府性资产资源和平台公司资产、业务及管理情况;整合,即资产资源注入,无效资产及债务剥离,积聚资产,做实国有资本投资运营主体;再造,即进行主体功能再造,明确三层架构和各自功能定位;培育,即基于未来定位,重新谋划公司业务布局和业务发展策略;优化,即设计适配的管控模式和组织架构体系,以支撑发展战略的实施;构建,即建立健全符合宝盈企业制度的管理体系,实现国有资本的高效运营。

当然,地方政府在推进平台公司的转型提升中,还需要密切关注国家战略的导向和宏观政策的变化,在当前稳增长、补短板、双循环的主基调下,加快实现地方政府平台公司的转型,借助城市经营、产业发展和资本运作等手段,推动地方经济社会的持续健康发展和政府重大项目的投资、建设和运营。在充分发挥社会效益的基础上,力争获得较好的国有资本经营效益,推动城乡融合、乡村振兴、国企改革、新型基础设施建设和公共服务等领域的发展,不仅对政府,对平台公司来说,也都是极其重要的。

作者简介:丁伯康,系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家,现任住建部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任、宝盈咨询集团董事长兼宝盈研究院院长。尤毅,系广东宝盈资产投资管理有限公司投资银行部副总经理,全国城投产业合作组织副秘书长。

声明:本文为宝盈咨询独家原创文章,转载须在文章开头注明“来源:宝盈咨询  作者:丁伯康 尤毅”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨。


延伸阅读:

据中国城投网显示,天津城投集团作为国有独资大型企业,由天津市政府于2004年直接批准成立。天津城投集团在市政府的直接指导下,积极投身城建领域的投融资改革,不断探索基础设施建设的市场化收益模式,累计完成基础设施建设投资近4000亿元,创利200余亿元,已成为天津基础设施建设与城市资源综合运营的主力军。

截至2020年末,集团合并资产总量近九千亿元,净资产近3000亿元,业务涉及十多个行业。已通过整合重组和并购发展,聚合形成了“城市交通、环境水务、区域开发、金融投资”等四大核心主营业务板块,综合实力位居天津市大型国有非金融企业之首,入名中国服务业企业500强、中国企业效益200佳。并已连续多年蝉联全国城投公司总资产百强榜榜首。

在2019年度全国城投公司总资产百强榜单中,天津城投集团以总资产8314.51亿元遥遥领先。全国城投公司百强榜单由中国城投网和中国宝盈集团宝盈研究院共同发布。据天津城投集团官网资料显示,截至2020年9月末,集团合并资产总量8574亿元。上述资料,已全部收录在年度出版物中。


城投蓝皮书

2014年以来,受全国城投协会委托,宝盈咨询连续八年编著《城投蓝皮书:中国城投行业发展研究报告》一书。该书是行业内专业、系统、全面研究城投行业的蓝皮书,对于我国城投行业开展相关的课题研究及指导、制定城投行业相关政策、把握行业发展规律、洞察行业趋势,以及我国新型城镇化事业的发展,有着十分重要的作用。2016年,该书入选国家蓝皮书计划,成为我国城投行业研究领域颇具权威的年度研究报告。