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专家观点|央行保障平台公司融资需求为系统解决政府隐性债务创造空间

文章来源:久威咨询作者:丁伯康
时间:2022-04-19 15:00 访问量:

2022年4月18日,中国人民银行、国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》(以下称为《通知》),从支持受困主体纾困、畅通国民经济循环、促进外贸出口发展三个方面出台了23条政策举措,以加强金融服务、加大支持实体经济力度,助力疫情防控。

从通知可以看出,在积极财政政策背景下货币政策也正在由稳健转向积极,重点是提振我国经济的平稳健康发展。至于通知提出的,“支持地方政府适度超前开展基础设施投资,依法合规保障融资平台公司合理融资需求”的表述,引起了市场的普遍关注。特别是对于所处债务和融资困境下的政府国企平台公司,更像是抓到了救命的稻草。我说大可不必,也是对通知内容的误读误判。

客观地说,这个通知的发布,旨在促进支持地方政府适度超前开展基础设施投资和保障融资平台合理融资需求,是为地方政府全面、系统解决政府性隐性债务问题,提供了有利条件,也创造了空间,不是一次政府项目或融资平台融资的开闸放水,更不是一场即将迎来的资本盛宴和融资机遇。


那么如何全面理解这个文件,全方位、体系化地解决好地方政府隐性债务问题呢?

丁伯康博士结合多年从事政府投融资体制改革和投融资管理的咨询经验,认为以下七个方面的内容需要思考:

一、准确理解通知精神,坚持严控债务和规范融资

通知明确提出,保障融资平台公司合理融资需求。这个提法,与之前国家相关文件的提法完全保持一致(包括银保监会的15号文精神也是如此),在支持政府性融资方面,也没有提出任何突破。因此对这个文件中,涉及保障融资平台公司合理投融资需求的表述,是完全符合国家关于严控地方政府隐性债务和规范地方政府融资平台融资的规定的。对此方面的理解不能太过度,需要清醒认识。

国家的政策一直以来,鼓励融资平台公司剥离代政府融资的职能,开展规范化、市场化融资。而当前在抗疫和恢复经济增长的双重压力下,我们首要的任务仍然是在化解政府隐性债务和持续开展规范化政府性融资这两方面,同向发力、协调推进。对于地方政府来说,虽然当前化解债务和融资建设两方面的任务都很重,但是在稳增长、稳预期,实现我国经济社会高质量发展的大背景下,如何系统性解决好历史形成的政府性隐性债务风险,才是当前工作的重中之重,也是当前需要思考和尽快解决的问题。

二、推动政府化债顶层设计,完善投融资体制机制

随着我国城镇化建设的深入推进,地方对基础设施和公共服务的投入需求,也在逐年增加。相对于实体产业的投资不同,基础设施和公共服务建设不仅资金投入量大,而且产出缓慢,投资回报机制的建立也比较困难。特别是对于地方政府融资平台来说,一方面承担着大量城市基础设施融资、建设任务,同时还背负着转型发展的压力和政府性债务偿还的负担。绝大部分的政府融资平台,由于投入产出效能与周期的不匹配,形成了大量的政府性债务,使得企业资产负债率居高不下,债务循环出现困难,企业资金链安全也受到极大的影响。特别在当前严控政府隐性债务的背景下,依靠自身经营或简单化的转型重组,在一定期限(如3-5年)内化解政府隐性债务问题难度极大。

从根本上解决地方政府的存量隐性债务问题,首先要积极推进 “三个一”的投融资体制改革工作。成立一个投融资管理委员会(以下简称“投委会”),设置一个投融资管理委员会办公室,用好一个投融资主平台。

一是政府投融资管理委员会统一领导全域内的投融资体制改革和政府投融资运行工作。由政府一把手担任主任。根据本地的城市发展规划制定投融资规划,并负责政府性融资、国有资本运作、债务偿还以及重大项目投资决策,统筹管理决策项目的选择确定、开发时序、项目平衡运作、绩效评价等工作。从源头上解决政府投资建设项目无序进行、盲目负债等问题;

二是投融资管理委员会办公室设在同级的财政部门,负责落实投委会各项决策,督促项目责任单位履行日常管理、组织政府投资项目的实施、项目协调及项目监督工作;

三是整合重组政府国企平台公司,作为政府实施城市建设、城市运营及产业引导的重要抓手,合规合法承接政府性项目,最大化利用城市国有资产和城市资源,充分发挥投资引导和产业培育功能。

三、推动债务重构和融资平台的转型升级

建议结合各地政府国有资产和资源状况,设计制定国有资产整合和平台公司转型升级方案,并在投融资管理委员会统一领导下陆续采取以下三种方式进行债务重构:

一是通过对国有资产、资源的清查盘点,对于有一定现金流的资产但单纯通过资产经营无法覆盖贷款本息的准经营性项目,将资产和债务一并划转加入政府主控的平台公司;

二是通过PPP、资产证券化等方式将上述资产转换成PPP存量项目,由社会资本实施项目,无法覆盖的不足部分,市政府将可行性缺口补贴列入财政支出责任,同时提高资产经营效率,获得资金可以提前偿还政府性债务;

三是尝试推动不同层级的债转股试点。

四、严控隐性债务增量,压缩一般性支出

去年以来,国家有关部门多次发文和强调,要严禁新设融资平台公司、坚决遏制隐性债务增量、严禁违规为地方政府变相举债等要求。强调化解隐性债务存量和坚持中央不救助原则,就是为了控制地方隐性债务余额的增长。

要严控隐性债务增量,就要坚持“突出重点、保障民生、分类管理、量力而行”的原则,按照“停、缓、调”的总体思路,实施建设项目库分类管理,合理规划政府投资项目。一是停建一批,对不属于中央重点项目和省委、省政府明确的民生工程且未开工的项目,全部予以停建;二是缓建一批,对已开工建设无后续资金支撑的市政道路、城市景观、绿化亮化等项目,或债务成本高、风险大的形象类项目均予以暂停建设;三是调减一批,对调减之后对民生、环保、生态、乡村振兴等方面无重大影响的项目,坚决予以撤销。

压减一般性支出,严肃财经纪律,全盘清理各类企事业单位不合规的补助补贴。一是压缩一般性支出。在保障人员工资、维持运转基本支出和上级政府明确民生支出中补助个人部分等刚性支出需求的情况下,大力压缩一般性支出。严格执行中央八项规定,对涉及增加财政供养人员和“三公”经费支出从严控制。规范财务报销及支付手续,不得超标准或扩大开支范围;二是全面清理各类企事业单位不合规的补助补贴,压减企事业单位的各项开支,执行全市统一标准,不搞“个别现象”,不搞“一事一议”,防止公共财政资金分配不均现象,集中精力财力解决突出问题。

五、展期降息优化结构,着力延缓偿债压力 

为积极将隐性债务中期限短、利率高、偿债压力大的金融机构贷款、企业债置换成期限长、成本低的长期债务,在充分保障各方利益的前提下,市里积极争取与金融机构或债权人达成一致意见,形成化解政府债务共识。

协商金融机构不抽贷、压贷、停贷,采取分期兑现、展期还款、按比例支付等方式,延长偿债期限,减少利息负担。在保持隐性债务规模不增加的前提下,适当延缓债务偿还压力。

六、改革土地供应模式,积极推动以地化债

前期地方政府向融资平台公司以划拨的名义注入大量的土地,划拨地原则上不能用于抵押贷款,若融资平台要将该土地用于建设或转让,必须按照规定补缴足额的土地出让金,将土地使用权类型由“划拨”更改为“出让”。新增划拨土地方面,按照《土地管理法》《划拨用地名录》《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等文件要求,以划拨方式获得土地的,必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途,划拨地主要用于道路、水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业。若涉及划拨地使用权转让,则需变更土地使用权类型并补缴土地出让金后方可进行,同时需关注融资平台的现金流情况,判断土地出让金的缴纳是否会影响企业的资金周转等。同时,融资平台公司还需要为实现地方调控土地市场、促进土地资源合理利用方面,发挥积极作用。

要充分发挥融资平台公司在做地业务方面的作用,对政府化债和融资提供帮助一是采取“订单式”土地整理模式,鼓励债权人“以地化债、以要素化债”。个别单体大项目将债权人有意向的地块或资产通过合规程序进行转让,化解现有存量隐性债务。二是科学规划土地出让节奏,提高土地利用效率。通过合理规划土地供应量、争取土地指标批复、适当增加用地配套基础设施建设投资等措施,全力提高土地利用效率、盘活土地存量资源;三是增加土地整理提档升级指标销售收益。将市里具备连续多年农业土地整理的条件,积极推进土地提档升级项目建设实施,将土地指标整理补充省级指标数据库,实现跨地区、跨省交易。

七、设立政府偿债基金,持续完善长效机制

地方政府偿债基金作为地方政府性债务的一种事后保障机制,对于保障政府性债务的及时偿还具有十分重要的意义。地方政府偿债基金制度的建立有利于实久威际公平,防范债务风险,确保地方政府良好的信用,维护债权人的合法权益。但是我国偿债基金制度也存在偿债基金适用的地方政府性债务范围界定不清,地方政府偿债基金的种类也不一样。偿债基金的资金来源相对较混乱,偿债基金适用的具体范围、条件也不一致,适用程序不够规范等一系列问题,需要不断加以完善。

建立政府性债务偿债保险金机制,按照“集中管理、专项核算、专款专用、规避风险、严格程序、滚存使用”的原则,通过预算安排等方式按上年末政府性债务余额的一定比例筹集,直接用于偿还政府性债务本金及利息。一是年度预算安排一定的费用,逐步做大;二是提取土地出让收入净收益的一部分,逐步做大;三是从城市基础设施建设配套费等政府性基金中提取一部分,逐步做大。

作者简介:丁伯康,系中国城镇化促进会城市更新工作委员会副主任、住建部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任、中国财政学会国有资产治理研究专委会副主任委员、城市投资网首席经济学家、久威咨询集团董事长兼久威研究院院长。

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